袁海霞、汪苑暉、閆彥明/文 2024年3月5日，第十四屆全國人民代表大會第二次會議在北京開幕，國務院總理李強作2023年《政府工作報告》?！墩ぷ鲌蟾妗穼⒔衲闓DP增速預期目標設(shè)定為5%左右，并強調(diào)堅持穩(wěn)中求進、以進促穩(wěn)、先立后破，強化宏觀政策逆周期和跨周期調(diào)節(jié)，加強政策工具創(chuàng)新和協(xié)調(diào)配合。其中，積極的財政政策要適度加力、提質(zhì)增效，今年赤字率擬按3%安排、與去年持平，赤字規(guī)模4.06萬億、較去年增加0.18萬億，地方新增專項債安排3.9萬億元、較去年增加0.1萬億，同時，今年開始將連續(xù)幾年發(fā)行超長期特別國債、今年先發(fā)1萬億。此外，《政府工作報告》還提出一般公共預算支出規(guī)模比上年增加1.1萬億，大力優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，落實結(jié)構(gòu)性減稅降費政策，合理擴大地方政府專項債券投向領(lǐng)域和用作資本金范圍等。結(jié)合《政府工作報告》和《關(guān)于2023年中央和地方預算執(zhí)行情況與2024年中央和地方預算草案的報告》，我們認為，2024年積極財政政策有如下三大看點：

一、 赤字率下調(diào)但積極財政基調(diào)未改，推動中央加杠桿優(yōu)化債務結(jié)構(gòu)

綜合考慮發(fā)展需要及財政可持續(xù)后，今年狹義赤字率雖大幅低于去年增發(fā)萬億國債后的3.8%水平，但積極財政基調(diào)未改，通過優(yōu)化政策工具組合、小幅提升專項債限額、增發(fā)超長期特別國債等繼續(xù)發(fā)力，根據(jù)中誠信國際測算，今年廣義赤字規(guī)模將較去年考慮萬億增發(fā)國債后的8.68萬億增加0.28萬億至8.96萬億，廣義赤字率為6.6%，雖小幅低于去年約0.2個百分點，但依然是近年來較高水平，積極財政依然積極。

（一）赤字率3%保障財政可持續(xù)，向中央傾斜助力債務結(jié)構(gòu)優(yōu)化

《政府工作報告》提出“赤字率擬按3%安排，赤字規(guī)模4.06萬億，較上年年初預算增加1800億元”。3%的狹義赤字率與上年“兩會”預算持平，但大幅低于去年增發(fā)萬億國債后的3.8%水平，或主要出于保持財政可持續(xù)性的考量，為應對將來可能出現(xiàn)的風險挑戰(zhàn)預留政策空間；若從規(guī)模來看，赤字規(guī)模首次突破了四萬億關(guān)口、達4.06萬億元，比上年年初預算增加0.18萬億，體現(xiàn)了“適度加力”的政策要求。從央地赤字結(jié)構(gòu)來看，今年新增赤字均為中央承擔，將助力央地債務結(jié)構(gòu)優(yōu)化，有利于中央更好發(fā)揮統(tǒng)籌調(diào)控職能。《關(guān)于2023年中央和地方預算執(zhí)行情況與2024年中央和地方預算草案的報告》提出，2024年中央財政赤字3.34萬億元、較去年增加0.18萬億元，地方財政赤字0.72萬億元、與去年持平，今年新增的赤字均由中央財政承擔，中央赤字占比同比抬升0.9個百分點至82.3%，為歷史最高水平，中央財政統(tǒng)籌調(diào)控力度有所加大，同時，在地方財政特別是基層財政持續(xù)承壓的背景下，中央財政加大加杠桿力度，有利于緩解地方“三保”壓力，并防范地方債務風險。

（二）地方新增專項債務限額達3.9萬億，規(guī)模再創(chuàng)歷史新高繼續(xù)助力穩(wěn)增長

《政府工作報告》指出“擬安排地方政府專項債券3.9萬億元、比上年增加1000億元”，專項債新增額度再創(chuàng)歷史新高，有助于穩(wěn)定市場預期，繼續(xù)助力穩(wěn)增長、穩(wěn)投資、穩(wěn)基建。3.9萬億額度是歷年“兩會”下達的新增專項債的最高水平，其占今年新增地方債務限額的比重將進一步抬升0.35個百分點至84.42%，也將達到歷史最高水平。新增專項債限額小幅增加，有利于彌補財政緊平衡下基建領(lǐng)域面臨的資金缺口，在保障存量項目的資金滾動接續(xù)的同時推動增量項目的開工建設(shè)，保障各類項目建設(shè)的資金需求，助力穩(wěn)增長、穩(wěn)投資、穩(wěn)基建；同時，新增專項債限額較上年變動幅度不大，有助于與之前年度實現(xiàn)平穩(wěn)銜接，保持政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性，避免資金接續(xù)、市場波動等風險。值得注意的是，伴隨基建項目逐步趨于飽和，地方項目儲備及資金安排使用壓力有所加大，今年新增專項債限額再創(chuàng)新高，地方資金安排使用或更為承壓，同時，隨著大規(guī)模特殊再融資債重啟發(fā)行，地方政府債務余額空間進一步收窄[1]，不排除存在今年新增限額未能全部完成發(fā)行進而結(jié)存使用的可能。

（三）擬常態(tài)化發(fā)行超長期特別國債，積極財政力度有所增強

《政府工作報告》提出“從今年開始擬連續(xù)幾年發(fā)行超長期特別國債，專項用于國家重大戰(zhàn)略實施和重點領(lǐng)域安全能力建設(shè)，今年先發(fā)行1萬億元”，此舉是當前經(jīng)濟修復承壓下積極財政表面謹慎實則依然積極的重要體現(xiàn)，本輪超長期特別國債主要有三個特點：一是不列赤字，保障財政可持續(xù)、增加宏觀調(diào)控靈活性；二是期限大幅拉長，更好地匹配重點項目資金需求、提升財政資金效率；三是常態(tài)化發(fā)行，奠定未來積極財政基調(diào)，并為優(yōu)化央地債務結(jié)構(gòu)提供助力。整體看，超長期特別國債的常態(tài)化發(fā)行，有利于保障重大戰(zhàn)略實施、優(yōu)化債務結(jié)構(gòu)，同時增強了政策的連續(xù)性、靈活性，助推穩(wěn)定和改善預期。其一，主要用于國家重大戰(zhàn)略實施和重點領(lǐng)域安全能力建設(shè)，有利于增強中長期對重大戰(zhàn)略實施的保障能力，在推動穩(wěn)增長的同時兼顧調(diào)結(jié)構(gòu)與促轉(zhuǎn)型。其二，此舉是積極落實中央金融工作會議“優(yōu)化債務結(jié)構(gòu)”要求的重要舉措，有助于減輕地方支出壓力，同時將促進降低政府部門整體債務成本，以結(jié)構(gòu)優(yōu)化助力效率提升。其三，連續(xù)幾年發(fā)行特別國債，有利于增強政策的連續(xù)性、穩(wěn)定性，發(fā)揮積極財政的逆周期調(diào)控作用，推動穩(wěn)定市場信心和改善預期，同時，暫未明確未來幾年發(fā)行規(guī)模，未來年度可結(jié)合經(jīng)濟社會發(fā)展需求靈活選擇適度發(fā)行規(guī)模，具有一定的靈活性。

考慮今年萬億特別國債后的廣義赤字規(guī)?；蜻_8.96萬億，較去年考慮萬億增發(fā)國債后的8.68萬億增加0.28萬億，廣義赤字率在6.6%左右，雖較去年增發(fā)萬億國債后的實際水平小幅回落0.2個百分點，但整體看積極財政依然積極，廣義赤字仍保持近年來較高強度，同時考慮到去年部分增發(fā)國債結(jié)轉(zhuǎn)至今年使用，今年實際財政政策力度或強于往年，體現(xiàn)了積極財政“適度加力”的要求，有利于以政府部門的“進”促進宏觀經(jīng)濟運行的“穩(wěn)”。與此同時，央地債務結(jié)構(gòu)將進一步優(yōu)化，2024年末中央政府債務余額或?qū)⑦_34.4萬億、同比增長14%，占比43.1%、同比抬升0.7個百分點，地方政府債務余額45.4萬億、同比增長11%， 占比小幅回落至56.9%；中央政府杠桿率將抬升1.6個百分點至25.4%，地方政府杠桿率抬升1.2個百分點至33.5%；政府部門整體杠桿率將抬升約2.8個百分點至58.9%，仍低于國際通行警戒線，債務風險依然可控。

二、 地方政府專項債投向?qū)⒑侠硗貙挘瑪U大有效投資、提升“債務-資產(chǎn)”轉(zhuǎn)化效率

2024年我國經(jīng)濟穩(wěn)增長壓力難言減輕，為實現(xiàn)5%的GDP增速目標，積極財政在加大力度的同時需提升效能，切實發(fā)揮政府投資帶動效應，《政府工作報告》也提出，“合理擴大地方政府專項債券投向領(lǐng)域和用作資本金范圍有效投資”“統(tǒng)籌用好各類資金，防止低效無效投資”。作為積極財政的重要抓手，地方政府專項債在規(guī)模擴容的同時，將進一步精準投向、拓寬支持范圍、強化常態(tài)化嚴監(jiān)管，積極推動擴大有效投資，發(fā)揮穩(wěn)增長、補短板、惠民生的重要作用。

（一）聚焦現(xiàn)有領(lǐng)域精準投向，力圖更好發(fā)揮政府投資帶動效應

專項債將圍繞中央經(jīng)濟工作會議、《政府工作報告》等部署，聚焦現(xiàn)有支持領(lǐng)域，更加精準有力投向國家重大工程和社會民生短板弱項領(lǐng)域。一方面，專項債將統(tǒng)籌推進新老基建，特別是加大新基建支持力度，推進重大工程建設(shè)實施。在“十四五”規(guī)劃實施將接近尾聲的背景下，預計交通、水利、能源等重大工程仍是專項債的主要支持領(lǐng)域，同時《政府工作報告》特別提出政府投資要重點支持新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，伴隨政策支持力度加大及前期項目儲備趨于成熟，今年新基建項目有望進一步擴容，助力加快發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力，塑造發(fā)展新動能新優(yōu)勢。另一方面，“注重以發(fā)展思維看待補民生短板問題”的導向下，專項債仍將聚焦民生短板弱項，在發(fā)展中保障和改善民生。“推進防洪排澇抗災基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”的要求下，專項債將繼續(xù)發(fā)力支持城鄉(xiāng)防災減災建設(shè)，城市地下綜合管廊、氣熱管網(wǎng)、給排水等項目的支持力度或加大；同時，保障性住房、城中村改造等新納入專項債支持范圍的項目也有望增加，助力落實“加大保障性住房建設(shè)和供給”要求；此外，為完成“提高醫(yī)療衛(wèi)生服務能力”“推動生態(tài)環(huán)境綜合治理”“積極推進新型城鎮(zhèn)化”等工作目標，預計專項債對對醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老托幼、生態(tài)環(huán)保、城鄉(xiāng)建設(shè)等領(lǐng)域仍將保持較高的支持力度。

（二）合理擴大投向領(lǐng)域和作資本金范圍，在更大范圍擴大有效投資

《政府工作報告》提出“合理擴大地方政府專項債券投向領(lǐng)域和用作資本金范圍”，預計專項債支持范圍將進一步拓寬，有助于在更大范圍發(fā)揮穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)的作用。一方面，專項債投向領(lǐng)域?qū)⒔Y(jié)合國家重大戰(zhàn)略部署有序拓寬。目前“三大工程”中的保障性住房、城中村改造已納入專項債支持范圍，符合條件的“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或也有望獲得專項債支持；同時，近期政策多次部署“推動各類生產(chǎn)設(shè)備、服務設(shè)備更新和技術(shù)改造”，專項債或也可在這一領(lǐng)域積極探索符合條件的項目，助推形成投資和消費的良性循環(huán)；《政府工作報告》特別強調(diào)政府投資重點支持“科技創(chuàng)新”“節(jié)能減排降碳”，專項債或?qū)@這些領(lǐng)域繼續(xù)擴容。另一方面，專項債作資本金領(lǐng)域也將進一步擴大。近年來，專項債作項目資本金的領(lǐng)域持續(xù)擴大，2023年專項債作項目資本金比例約9%、同比有所抬升，但仍低于25%的政策上限，同時實際應用領(lǐng)域仍集中在交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，其他領(lǐng)域占比較少。后續(xù)看，在繼續(xù)支持交通等現(xiàn)有領(lǐng)域的同時，專項債作資本金范圍可積極圍繞冷鏈物流、市政管網(wǎng)、信息基礎(chǔ)設(shè)施、新型城鎮(zhèn)化等資金需求較大、收益保障能力較強、市場化融資更為青睞領(lǐng)域積極擴大；同時還可適當考慮放開專項債作資本金應用領(lǐng)域限制，在更大范圍發(fā)揮政府投資的引導作用，推動進一步提升專項債作資本金比例。

（三）繼續(xù)強化專項債管理，助推“債務-資產(chǎn)”轉(zhuǎn)化效率提升

《政府工作報告》提出，“有效防范化解重點領(lǐng)域風險”“統(tǒng)籌用好各類資金，防止低效無效投資”，預計地方政府債券嚴監(jiān)管態(tài)勢仍將持續(xù)，進一步強化全流程、全鏈條風險防控。其一，新增限額分配仍堅持“資金跟著項目走”原則，專項債資金用好用足、產(chǎn)生效益明顯的地區(qū)或?qū)⒌玫礁囝~度支持，積極落實《政府工作報告》“額度分配向項目準備充分、投資效率較高的地區(qū)傾斜”的要求；同時，在地方債務化解的背景下，額度分配可適度向經(jīng)濟大省傾斜，避免弱區(qū)域風險進一步累積。其二，預算草案強調(diào)“推動做好項目儲備和前期準備”，同時在額度分配向項目準備充分地區(qū)傾斜的導向下，地方或更重視有效項目儲備，推動提升項目儲備數(shù)量及質(zhì)量，為3.9萬億專項債發(fā)行使用提供有力支撐。其三，《政府工作報告》要求“建立同高質(zhì)量發(fā)展相適應的政府債務管理機制”，預算草案也提出“強化投向領(lǐng)域負面清單管理，嚴格把好項目融資收益平衡關(guān)”，一系列政策要求下，各地仍將落實落細地方債常態(tài)化嚴監(jiān)管措施，同時探索更多長效性的制度性舉措，更好發(fā)揮制度效能。

三、 財政支出加力度、優(yōu)結(jié)構(gòu)，進一步推動財力下沉

2024年，積極財政“適度加力、提質(zhì)增效”的導向下，財政支出規(guī)模保持一定強度且支出結(jié)構(gòu)將進一步優(yōu)化，同時中央對地方轉(zhuǎn)移支付力度較高，積極兜牢基層“三?！钡拙€，此外，結(jié)構(gòu)性減稅降費政策將更注重政策效果，著力推動科技創(chuàng)新和制造業(yè)發(fā)展，進一步提升財政政策的可持續(xù)性、精準性和連續(xù)性。

（一）財政支出規(guī)模繼續(xù)增長，大力優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)

《政府工作報告》提出，“一般公共預算支出規(guī)模28.5萬億元、比上年增加1.1萬億元”“要大力優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，強化國家重大戰(zhàn)略任務和基本民生財力保障，嚴控一般性支出”，預計2024年財政支出力度仍保持一定強度，同時將更大力度推動支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化。一方面，支出規(guī)模仍保持較高強度。經(jīng)濟下行壓力較大的背景下，財政政策應發(fā)揮更大作為，結(jié)合預算執(zhí)行報告來看，2024年全國一般公共預算支出目標增速為4%，全國政府性基金預算支出目標增速為18.6%，財政支出規(guī)模進一步增加，有助于穩(wěn)增長、穩(wěn)預期，同時整體支出規(guī)模增長適度，能夠在保障必要支持強度的同時也有利于增強財政的可持續(xù)性。另一方面，財政支出結(jié)構(gòu)將進一步優(yōu)化，精準支持薄弱環(huán)節(jié)和重點領(lǐng)域。《政府工作報告》強調(diào)“切實保障和改善民生”，財政支出仍將重點支持社會民生領(lǐng)域，社保就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生等領(lǐng)域支出將保持較強水平；“深入實施科教興國戰(zhàn)略”的要求下，教育、科學技術(shù)領(lǐng)域支出力度或有所加強；擴內(nèi)需背景下，財政支出仍將積極支持基建領(lǐng)域投資需求，并且或?qū)⒏幼⒅靥嵘ㄖС鲑Y金效益，同時有望探索更多促進消費的舉措；此外，為落實“嚴控一般性支出”要求，黨政機關(guān)仍需壓減一般性支出，強化“三公”經(jīng)費預算管理，努力降低行政運行成本。

（二）中央轉(zhuǎn)移支付保持一定強度，積極推動財力下沉

《政府工作報告》提出 “中央財政加大對地方均衡性轉(zhuǎn)移支付力度、適當向困難地區(qū)傾斜”，根據(jù)預算草案安排，2024年中央對地方轉(zhuǎn)移支付預算為10.20萬億，同比小幅下降0.9%，但剔除支持基層落實減稅降費和重點民生等專項轉(zhuǎn)移支付、災后恢復重建和提升防災減災救災能力補助資金等一次性因素后，同口徑增長4.1%，整體看仍保持一定強度，在房地產(chǎn)市場持續(xù)調(diào)整、土地財政面臨較大挑戰(zhàn)的背景下，有利于緩解地方財政收支矛盾。同時，《政府工作報告》還強調(diào)“省級政府要推動財力下沉，兜牢基層‘三?！拙€”。近年來，經(jīng)濟下行、政績考核多元化、財政權(quán)責利不匹配等多重因素影響下，省級以下地方財政收入占比持續(xù)回落，但地方政府債務余額占比持續(xù)抬升，省以下的基層財政運行面臨一定壓力。為落實《政府工作報告》要求，在中央轉(zhuǎn)移支付保持較高水平的同時，省級財政也將進一步加大對市縣轉(zhuǎn)移支付的力度。特別是伴隨各地省以下財政體制改革陸續(xù)推進，省以下財政的轉(zhuǎn)移支付體系將進一步完善，福建、江西、陜西、四川、黑龍江等地在地方“兩會”中提出將通過深化轉(zhuǎn)移支付制度改革、健全縣級基本財力保障機制、完善財力下沉激勵機制等舉措完善財政轉(zhuǎn)移支付體系，推動地方財力有效、精準下沉，助力緩解基層壓力，保障基層財政平穩(wěn)運行。

（三）減稅降費更加注重效果，并聚焦科創(chuàng)和制造業(yè)精準激發(fā)市場活力

《政府工作報告》提出“落實好結(jié)構(gòu)性減稅降費政策，重點支持科技創(chuàng)新和制造業(yè)發(fā)展”，后續(xù)大規(guī)模的減稅降費政策出臺概率較小，更多是對前期稅費支持政策的進一步落實，并更加注重政策實際效果，在增強財政可持續(xù)性的同時繼續(xù)推動激發(fā)市場活力。一方面，結(jié)構(gòu)性減稅降費政策有利于穩(wěn)定宏觀稅負，增強財政可持續(xù)性。近年來，伴隨大規(guī)模減稅降費政策實施，我國宏觀稅負穩(wěn)步降低，但財政可持續(xù)性面臨一定挑戰(zhàn)；落實結(jié)構(gòu)性減稅降費政策，既與此前實施的普惠性、全面性的大規(guī)模減稅降費政策相銜接，也提高了稅費支持政策的精準性和針對性，有利于提升財政政策的效能，同時也有助于穩(wěn)定宏觀稅負，增強財政政策可持續(xù)性，為后續(xù)發(fā)力預留空間。 另一方面，將更好推動科技創(chuàng)新和制造業(yè)發(fā)展，有力增強市場活力。《政府工作報告》強調(diào)要“推動產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈優(yōu)化升級”、“積極培育新興產(chǎn)業(yè)和未來產(chǎn)業(yè)”，結(jié)構(gòu)性減稅降費重點支持科技創(chuàng)新和制造業(yè)，有助于落實上述要求，在助企紓困的同時，推動制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級、實現(xiàn)高水平科技自立自強，推動實體經(jīng)濟穩(wěn)步發(fā)展。

[1] 根據(jù)財政部，2023年末地方政府債務結(jié)存限額為1.43萬億，其中一般債0.68萬億、專項債0.75萬億。