經(jīng)濟觀察報 記者 杜濤 中國分別于1994年和2014年啟動了兩輪財稅改革,帶來了巨大的影響。特別是1994年的分稅制改革,理順了中央與地方的財政關(guān)系,充分調(diào)動了中央和地方的積極性,激發(fā)了經(jīng)濟發(fā)展的活力。
2025年,新的一輪財稅改革的諸多內(nèi)容即將落地。
2025年《政府工作報告》提出,深化財稅金融體制改革。開展中央部門零基預算改革試點,支持地方深化零基預算改革,在支出標準、績效評價等關(guān)鍵制度上積極創(chuàng)新。加快推進部分品目消費稅征收環(huán)節(jié)后移并下劃地方,增加地方自主財力。規(guī)范稅收優(yōu)惠政策。積極探索建立激勵機制,促進地方在高質(zhì)量發(fā)展中培育財源等。
《關(guān)于2024年中央和地方預算執(zhí)行情況與2025年中央和地方預算草案的報告》(下稱《預算報告》)也提出,研究制定關(guān)于健全現(xiàn)代預算制度的意見,加強預算管理各項制度舉措的系統(tǒng)集成、協(xié)同高效。完善財政轉(zhuǎn)移支付體系,清理規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付,增加一般性轉(zhuǎn)移支付。深入開展中央部門零基預算改革試點,支持地方深化零基預算改革等要求。
經(jīng)濟觀察報就財稅改革相關(guān)問題專訪了中國財政科學研究院院長楊志勇。楊志勇的主要研究方向為財稅理論、國際稅收和中國經(jīng)濟改革,他于2024年7月參加了總理經(jīng)濟形勢座談會。
楊志勇表示,黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革 推進中國式現(xiàn)代化的決定》(下稱《決定》),對進一步全面深化改革作出了具體部署,其中深化財稅體制改革是重要內(nèi)容之一。深化財稅體制改革作為一個整體,是在中國式現(xiàn)代化的背景下進行的,改革的目標是建立健全與中國式現(xiàn)代化相適應(yīng)的現(xiàn)代財政制度,建立健全現(xiàn)代財政制度包括預算、稅制、政府間財政關(guān)系三個方面。
他認為,實施更加積極的財政政策,要向深化財稅體制改革要效益。更加積極的財政政策就包括增加中央對地方轉(zhuǎn)移支付的內(nèi)容,在專項債的安排上也有增加地方政府綜合財力的措施,這與建立權(quán)責清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系,增加地方自主財力的改革要求是一致的。
此外,楊志勇還表示,隨著數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展和新技術(shù)的運用,新業(yè)態(tài)已經(jīng)出現(xiàn),稅源已經(jīng)發(fā)生變化,稅制需要與時俱進,以適應(yīng)經(jīng)濟社會變遷所帶來的稅源變化的需要。
|對話|
經(jīng)濟觀察報:從2014年至今,決策層多次提出預算改革,主要原因有哪些?此次提出“協(xié)同高效”,主要是指哪些方面?
楊志勇:現(xiàn)代預算制度的建設(shè)是我國財稅改革的核心議題之一。自2014年至今,這一目標被反復強調(diào)并逐步深化。2014年9月26日,國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化預算管理制度改革的決定》,2021年國務(wù)院再次印發(fā)《關(guān)于進一步深化預算管理制度改革的意見》,對預算改革的要求也從“深化”到“進一步深化”,再到“建立健全”,這一變化表明預算改革還在進行中。這是因為預算改革本身的復雜性,其推進與全面深化改革同步,可能貫穿國家治理現(xiàn)代化的全過程。
黨的二十屆三中全會對財稅改革具體任務(wù)的要求依然聚焦于預算改革、稅制改革以及政府間財政關(guān)系改革這三個核心層面。在健全預算制度方面,特別強調(diào)要加強財政資源和預算資源的統(tǒng)籌,深化零基預算改革,統(tǒng)一預算分配權(quán),這涉及多個部門利益的調(diào)整。
預算改革的核心在于通過制度創(chuàng)新提升財政資源配置效率與國家治理能力。在推進中國式現(xiàn)代化的進程中,財政制度自然需要與之相適應(yīng),以滿足中國式現(xiàn)代化建設(shè)的各項需要?,F(xiàn)代預算制度建設(shè)需立足國家治理全局,兼顧效率與公平,通過系統(tǒng)集成破解央地財政關(guān)系、轉(zhuǎn)移支付優(yōu)化、新業(yè)態(tài)稅制適配等深層次問題,為高質(zhì)量發(fā)展提供堅實制度保障。
關(guān)于“協(xié)同高效”的內(nèi)涵,可理解為對財政資金的統(tǒng)籌使用與使用效率的提升。例如,預算編制雖由財政部門牽頭,實則涉及各級政府部門及資金使用單位,這一過程需要協(xié)調(diào)多方利益,體現(xiàn)系統(tǒng)性特征。此外,財政資金的使用關(guān)乎國家治理效能,與政府運作、民生福祉緊密相關(guān),因此需在制度設(shè)計中強化協(xié)同機制。
經(jīng)濟觀察報:此次《預算報告》提到清理規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付,增加一般性轉(zhuǎn)移支付。近十年來,這一問題多次被提及,如何理解并看待這一“難解之題”?
楊志勇:當前轉(zhuǎn)移支付體系規(guī)模龐大,中央對地方轉(zhuǎn)移支付連續(xù)三年超10萬億元。優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)具有必要性,需要結(jié)合事權(quán)與財權(quán)劃分、地方實際需求及管理能力等因素進行動態(tài)調(diào)整。例如,因地方具有信息優(yōu)勢,部分公共服務(wù)更適合屬地管理,但隨著信息化水平提升,中央也可以加強統(tǒng)籌管理,事權(quán)也可以中央與地方共同承擔,中央也會增加該類轉(zhuǎn)移支付。
專項轉(zhuǎn)移支付通常由中央部門設(shè)立,涉及領(lǐng)域廣、項目多,導致資金分散到大量小項目中。清理規(guī)范可以減少重復交叉的專項項目,整合資金用于重點領(lǐng)域,避免“撒胡椒面”,提高資金使用效率。這也是為什么此次財稅改革提出“清理規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付”。
清理規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付并非否定轉(zhuǎn)移支付的作用,而是為了優(yōu)化其功能。一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付各司其位,各有其特點,應(yīng)充分發(fā)揮不同形式轉(zhuǎn)移支付的特點,讓轉(zhuǎn)移支付的作用得到更充分地發(fā)揮。
經(jīng)濟觀察報:如何理解穩(wěn)步推進規(guī)范稅收優(yōu)惠政策工作?
楊志勇:穩(wěn)步推進規(guī)范稅收優(yōu)惠政策工作,需要完善對重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的支持機制,既要處理好既有利益格局的調(diào)整難題,又要增強政策的針對性和有效性。
穩(wěn)步推進規(guī)范稅收優(yōu)惠政策工作與建設(shè)全國統(tǒng)一大市場密切相關(guān)。一些地方通過不同形式的財政返還(包括財政獎勵等實際上與稅收收入掛鉤的方式)進行招商引資,扭曲了市場,干擾了全國統(tǒng)一大市場的建設(shè)。在實踐中,一些企業(yè)嚴重依賴財政獎補資金,若驟然取消這類資金,則可能會引發(fā)包括破壞營商環(huán)境等多方面的爭議,故需穩(wěn)妥推進清理規(guī)范。此外,稅收優(yōu)惠政策的清理還涉及歷史承諾與新業(yè)態(tài)發(fā)展適應(yīng)性等問題,例如部分行業(yè)和企業(yè)增值稅抵扣規(guī)則與業(yè)態(tài)創(chuàng)新不夠適應(yīng),需在保障市場活力與稅制公平間尋求平衡。
經(jīng)濟觀察報:為什么會提出研究同新業(yè)態(tài)相適應(yīng)的稅收制度?
楊志勇:隨著數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展和新技術(shù)的運用,新業(yè)態(tài)已經(jīng)出現(xiàn),稅源已經(jīng)發(fā)生變化,稅制需要與時俱進,以適應(yīng)經(jīng)濟社會變遷所帶來的稅源變化的需要。
當前新業(yè)態(tài)稅制改革面臨多重挑戰(zhàn)。新業(yè)態(tài)的發(fā)展要求有與其相適應(yīng)的監(jiān)管。監(jiān)管滯后于業(yè)務(wù)創(chuàng)新是很正常的事。新業(yè)態(tài)自身也會發(fā)生變化,業(yè)態(tài)模式甚至存在不確定性,相應(yīng)地監(jiān)管就要強調(diào)包容性,以鼓勵業(yè)態(tài)創(chuàng)新。稅收制度對新業(yè)態(tài)發(fā)展有直接的影響,稅負輕重要體現(xiàn)納稅人的能力?,F(xiàn)行稅制是否適應(yīng)以及適應(yīng)程度,需要深入研究,提出研究同新業(yè)態(tài)相適應(yīng)的稅收制度可謂切合現(xiàn)實的需要。
同時,數(shù)字經(jīng)濟、平臺經(jīng)濟等新興模式的發(fā)展模糊了行業(yè)邊界,例如新能源汽車兼具商品銷售與服務(wù)屬性,傳統(tǒng)稅目難以精準適用?,F(xiàn)行增值稅適用稅率與商品服務(wù)種類有關(guān),與所屬行業(yè)有關(guān)。行業(yè)界限的模糊,對現(xiàn)行增值稅制的適用性提出了挑戰(zhàn)。
經(jīng)濟觀察報:中央多次提出,提升地方自主財力的改革要求。該如何理解這一要求?
楊志勇:黨的二十屆三中全會審議通過的《決定》對深化財稅體制改革作出重要部署。實施更加積極的財政政策,要向深化財稅體制改革要效益。更加積極的財政政策包括增加中央對地方的轉(zhuǎn)移支付的內(nèi)容,在專項債的安排上采取措施以增強地方政府綜合財力,這與建立權(quán)責清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系,增加地方自主財力的改革要求是一致的。
增加地方自主財力,需要在收支兩側(cè)著力。收入端,需要在高質(zhì)量發(fā)展中培育稅源,適當擴大地方稅收管理權(quán)限;加快推進部分品目消費稅征收環(huán)節(jié)后移并下劃地方,優(yōu)化共享稅分享比例;增加一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模,提升市縣財力同事權(quán)相匹配程度;在發(fā)債上,擴大地方債規(guī)模,合理擴大地方政府專項債券支持范圍,適當擴大用作資本金的領(lǐng)域、規(guī)模、比例;在非稅收入管理的規(guī)范上,適當下沉部分非稅收入管理權(quán)限,由地方結(jié)合實際差別化管理。
消費稅改革需要統(tǒng)籌推進,適當擴大征收范圍,優(yōu)化稅率,征收環(huán)節(jié)后移才可能更加順利。同時,消費稅征收環(huán)節(jié)從生產(chǎn)端轉(zhuǎn)向零售端的提議,需評估征管成本與稅收穩(wěn)定性。若將消費稅劃歸地方,需測算稅基動態(tài)變化對地方財力的影響,避免因征管分散導致收入波動。
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