經(jīng)濟觀察報 記者 杜濤 中國分別于1994年和2014年啟動了兩輪財稅改革，帶來了巨大的影響。特別是1994年的分稅制改革，理順了中央與地方的財政關(guān)系，充分調(diào)動了中央和地方的積極性，激發(fā)了經(jīng)濟發(fā)展的活力。

2025年，新的一輪財稅改革的諸多內(nèi)容即將落地。

2025年《政府工作報告》提出，深化財稅金融體制改革。開展中央部門零基預算改革試點，支持地方深化零基預算改革，在支出標準、績效評價等關(guān)鍵制度上積極創(chuàng)新。加快推進部分品目消費稅征收環(huán)節(jié)后移并下劃地方，增加地方自主財力。規(guī)范稅收優(yōu)惠政策。積極探索建立激勵機制，促進地方在高質(zhì)量發(fā)展中培育財源等。

《關(guān)于2024年中央和地方預算執(zhí)行情況與2025年中央和地方預算草案的報告》（下稱《預算報告》）也提出，研究制定關(guān)于健全現(xiàn)代預算制度的意見，加強預算管理各項制度舉措的系統(tǒng)集成、協(xié)同高效。完善財政轉(zhuǎn)移支付體系，清理規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付，增加一般性轉(zhuǎn)移支付。深入開展中央部門零基預算改革試點，支持地方深化零基預算改革等要求。

經(jīng)濟觀察報就財稅改革相關(guān)問題專訪了中國財政科學研究院院長楊志勇。楊志勇的主要研究方向為財稅理論、國際稅收和中國經(jīng)濟改革，他于2024年7月參加了總理經(jīng)濟形勢座談會。

楊志勇表示，黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革 推進中國式現(xiàn)代化的決定》（下稱《決定》），對進一步全面深化改革作出了具體部署，其中深化財稅體制改革是重要內(nèi)容之一。深化財稅體制改革作為一個整體，是在中國式現(xiàn)代化的背景下進行的，改革的目標是建立健全與中國式現(xiàn)代化相適應(yīng)的現(xiàn)代財政制度，建立健全現(xiàn)代財政制度包括預算、稅制、政府間財政關(guān)系三個方面。

他認為，實施更加積極的財政政策，要向深化財稅體制改革要效益。更加積極的財政政策就包括增加中央對地方轉(zhuǎn)移支付的內(nèi)容，在專項債的安排上也有增加地方政府綜合財力的措施，這與建立權(quán)責清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系，增加地方自主財力的改革要求是一致的。

此外，楊志勇還表示，隨著數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展和新技術(shù)的運用，新業(yè)態(tài)已經(jīng)出現(xiàn)，稅源已經(jīng)發(fā)生變化，稅制需要與時俱進，以適應(yīng)經(jīng)濟社會變遷所帶來的稅源變化的需要。

|對話|

經(jīng)濟觀察報：從2014年至今，決策層多次提出預算改革，主要原因有哪些？此次提出“協(xié)同高效”，主要是指哪些方面？

楊志勇：現(xiàn)代預算制度的建設(shè)是我國財稅改革的核心議題之一。自2014年至今，這一目標被反復強調(diào)并逐步深化。2014年9月26日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化預算管理制度改革的決定》，2021年國務(wù)院再次印發(fā)《關(guān)于進一步深化預算管理制度改革的意見》，對預算改革的要求也從“深化”到“進一步深化”，再到“建立健全”，這一變化表明預算改革還在進行中。這是因為預算改革本身的復雜性，其推進與全面深化改革同步，可能貫穿國家治理現(xiàn)代化的全過程。

黨的二十屆三中全會對財稅改革具體任務(wù)的要求依然聚焦于預算改革、稅制改革以及政府間財政關(guān)系改革這三個核心層面。在健全預算制度方面，特別強調(diào)要加強財政資源和預算資源的統(tǒng)籌，深化零基預算改革，統(tǒng)一預算分配權(quán)，這涉及多個部門利益的調(diào)整。

預算改革的核心在于通過制度創(chuàng)新提升財政資源配置效率與國家治理能力。在推進中國式現(xiàn)代化的進程中，財政制度自然需要與之相適應(yīng)，以滿足中國式現(xiàn)代化建設(shè)的各項需要?，F(xiàn)代預算制度建設(shè)需立足國家治理全局，兼顧效率與公平，通過系統(tǒng)集成破解央地財政關(guān)系、轉(zhuǎn)移支付優(yōu)化、新業(yè)態(tài)稅制適配等深層次問題，為高質(zhì)量發(fā)展提供堅實制度保障。

關(guān)于“協(xié)同高效”的內(nèi)涵，可理解為對財政資金的統(tǒng)籌使用與使用效率的提升。例如，預算編制雖由財政部門牽頭，實則涉及各級政府部門及資金使用單位，這一過程需要協(xié)調(diào)多方利益，體現(xiàn)系統(tǒng)性特征。此外，財政資金的使用關(guān)乎國家治理效能，與政府運作、民生福祉緊密相關(guān)，因此需在制度設(shè)計中強化協(xié)同機制。

經(jīng)濟觀察報：此次《預算報告》提到清理規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付，增加一般性轉(zhuǎn)移支付。近十年來，這一問題多次被提及，如何理解并看待這一“難解之題”？

楊志勇：當前轉(zhuǎn)移支付體系規(guī)模龐大，中央對地方轉(zhuǎn)移支付連續(xù)三年超10萬億元。優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)具有必要性，需要結(jié)合事權(quán)與財權(quán)劃分、地方實際需求及管理能力等因素進行動態(tài)調(diào)整。例如，因地方具有信息優(yōu)勢，部分公共服務(wù)更適合屬地管理，但隨著信息化水平提升，中央也可以加強統(tǒng)籌管理，事權(quán)也可以中央與地方共同承擔，中央也會增加該類轉(zhuǎn)移支付。

專項轉(zhuǎn)移支付通常由中央部門設(shè)立，涉及領(lǐng)域廣、項目多，導致資金分散到大量小項目中。清理規(guī)范可以減少重復交叉的專項項目，整合資金用于重點領(lǐng)域，避免“撒胡椒面”，提高資金使用效率。這也是為什么此次財稅改革提出“清理規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付”。

清理規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付并非否定轉(zhuǎn)移支付的作用，而是為了優(yōu)化其功能。一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付各司其位，各有其特點，應(yīng)充分發(fā)揮不同形式轉(zhuǎn)移支付的特點，讓轉(zhuǎn)移支付的作用得到更充分地發(fā)揮。

經(jīng)濟觀察報：如何理解穩(wěn)步推進規(guī)范稅收優(yōu)惠政策工作？

楊志勇：穩(wěn)步推進規(guī)范稅收優(yōu)惠政策工作，需要完善對重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的支持機制，既要處理好既有利益格局的調(diào)整難題，又要增強政策的針對性和有效性。

穩(wěn)步推進規(guī)范稅收優(yōu)惠政策工作與建設(shè)全國統(tǒng)一大市場密切相關(guān)。一些地方通過不同形式的財政返還（包括財政獎勵等實際上與稅收收入掛鉤的方式）進行招商引資，扭曲了市場，干擾了全國統(tǒng)一大市場的建設(shè)。在實踐中，一些企業(yè)嚴重依賴財政獎補資金，若驟然取消這類資金，則可能會引發(fā)包括破壞營商環(huán)境等多方面的爭議，故需穩(wěn)妥推進清理規(guī)范。此外，稅收優(yōu)惠政策的清理還涉及歷史承諾與新業(yè)態(tài)發(fā)展適應(yīng)性等問題，例如部分行業(yè)和企業(yè)增值稅抵扣規(guī)則與業(yè)態(tài)創(chuàng)新不夠適應(yīng)，需在保障市場活力與稅制公平間尋求平衡。

經(jīng)濟觀察報：為什么會提出研究同新業(yè)態(tài)相適應(yīng)的稅收制度？

楊志勇：隨著數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展和新技術(shù)的運用，新業(yè)態(tài)已經(jīng)出現(xiàn)，稅源已經(jīng)發(fā)生變化，稅制需要與時俱進，以適應(yīng)經(jīng)濟社會變遷所帶來的稅源變化的需要。

當前新業(yè)態(tài)稅制改革面臨多重挑戰(zhàn)。新業(yè)態(tài)的發(fā)展要求有與其相適應(yīng)的監(jiān)管。監(jiān)管滯后于業(yè)務(wù)創(chuàng)新是很正常的事。新業(yè)態(tài)自身也會發(fā)生變化，業(yè)態(tài)模式甚至存在不確定性，相應(yīng)地監(jiān)管就要強調(diào)包容性，以鼓勵業(yè)態(tài)創(chuàng)新。稅收制度對新業(yè)態(tài)發(fā)展有直接的影響，稅負輕重要體現(xiàn)納稅人的能力?，F(xiàn)行稅制是否適應(yīng)以及適應(yīng)程度，需要深入研究，提出研究同新業(yè)態(tài)相適應(yīng)的稅收制度可謂切合現(xiàn)實的需要。

同時，數(shù)字經(jīng)濟、平臺經(jīng)濟等新興模式的發(fā)展模糊了行業(yè)邊界，例如新能源汽車兼具商品銷售與服務(wù)屬性，傳統(tǒng)稅目難以精準適用?，F(xiàn)行增值稅適用稅率與商品服務(wù)種類有關(guān)，與所屬行業(yè)有關(guān)。行業(yè)界限的模糊，對現(xiàn)行增值稅制的適用性提出了挑戰(zhàn)。

經(jīng)濟觀察報：中央多次提出，提升地方自主財力的改革要求。該如何理解這一要求？

楊志勇：黨的二十屆三中全會審議通過的《決定》對深化財稅體制改革作出重要部署。實施更加積極的財政政策，要向深化財稅體制改革要效益。更加積極的財政政策包括增加中央對地方的轉(zhuǎn)移支付的內(nèi)容，在專項債的安排上采取措施以增強地方政府綜合財力，這與建立權(quán)責清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系，增加地方自主財力的改革要求是一致的。

增加地方自主財力，需要在收支兩側(cè)著力。收入端，需要在高質(zhì)量發(fā)展中培育稅源，適當擴大地方稅收管理權(quán)限；加快推進部分品目消費稅征收環(huán)節(jié)后移并下劃地方，優(yōu)化共享稅分享比例；增加一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，提升市縣財力同事權(quán)相匹配程度；在發(fā)債上，擴大地方債規(guī)模，合理擴大地方政府專項債券支持范圍，適當擴大用作資本金的領(lǐng)域、規(guī)模、比例；在非稅收入管理的規(guī)范上，適當下沉部分非稅收入管理權(quán)限，由地方結(jié)合實際差別化管理。

消費稅改革需要統(tǒng)籌推進，適當擴大征收范圍，優(yōu)化稅率，征收環(huán)節(jié)后移才可能更加順利。同時，消費稅征收環(huán)節(jié)從生產(chǎn)端轉(zhuǎn)向零售端的提議，需評估征管成本與稅收穩(wěn)定性。若將消費稅劃歸地方，需測算稅基動態(tài)變化對地方財力的影響，避免因征管分散導致收入波動。

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