經(jīng)濟(jì)觀察報(bào) 記者 田進(jìn) 進(jìn)入3月，從中國(guó)發(fā)展高層論壇2025年年會(huì)（下稱“CDF”）到博鰲亞洲論壇2025年年會(huì)（下稱“博鰲論壇”），多位專家公開呼吁城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)金（因主要覆蓋農(nóng)村老年群體，下稱“農(nóng)民養(yǎng)老金”）上漲的步伐應(yīng)該更快一些，他們預(yù)期的最終數(shù)值是上漲至每月400元―1000元不等。

農(nóng)民養(yǎng)老金的資金來(lái)源主要包括“基礎(chǔ)養(yǎng)老金+個(gè)人賬戶養(yǎng)老金”。近年來(lái)，全國(guó)基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)一直以定額調(diào)整的方式逐年上漲，已從制度建立初期的每人每月55元提高至143元。2024年和2025年，基礎(chǔ)養(yǎng)老金每月20元的漲幅已創(chuàng)下制度實(shí)施以來(lái)的新高，此前年漲幅大多在5元一10元。

在CDF上，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心原副主任劉世錦說(shuō)，目前，城鎮(zhèn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員養(yǎng)老金約為6000元/月，城鎮(zhèn)退休職工約為3000元/月，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)參保者中95%為農(nóng)村居民，其養(yǎng)老金僅為220元/月，與前兩者相比存在10到15倍的差距。這一現(xiàn)象表明，盡管近年來(lái)在基本公共服務(wù)領(lǐng)域已做了大量工作，但在養(yǎng)老保障等部分領(lǐng)域仍存在突出問(wèn)題：一是水平較低，二是城鄉(xiāng)差距顯著。

市場(chǎng)高預(yù)期之下，一個(gè)不可忽視的現(xiàn)象是，農(nóng)民養(yǎng)老金的上漲更多依賴于各級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院世界社保研究中心主任鄭秉文對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示，農(nóng)民養(yǎng)老金與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)金（下稱“職工養(yǎng)老金”）的差異較大，未來(lái)應(yīng)該盡力縮小兩者差距，但同時(shí)也要合理安排進(jìn)度，根據(jù)農(nóng)民養(yǎng)老金的制度性質(zhì)，在制定漲幅時(shí)最大限度地體現(xiàn)盡力而為、量力而行。

為何要漲

作為大量農(nóng)村老人的一項(xiàng)穩(wěn)定收入，農(nóng)民養(yǎng)老金制度在減輕老年人支出壓力、調(diào)節(jié)收入分配和進(jìn)一步促消費(fèi)等方面發(fā)揮著重要作用。

一方面，為縮小收入差距，政策文件多次提及要“提低、擴(kuò)中、調(diào)高”（提高低收入人群收入增速、擴(kuò)大中等收入群體規(guī)模、調(diào)節(jié)過(guò)高收入人群的收入）。促進(jìn)農(nóng)民養(yǎng)老金增長(zhǎng)成為提高低收入人群收入的重要舉措。

3月25日，全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)副主任委員、原中國(guó)銀保監(jiān)會(huì)主席郭樹清在博鰲論壇上表示，2024年農(nóng)民養(yǎng)老金平均每月約240元，僅相當(dāng)于農(nóng)村人均可支配收入的12%、低保標(biāo)準(zhǔn)的40%，遠(yuǎn)不能覆蓋基本生活開支。

另一方面，提升農(nóng)民養(yǎng)老金水平被視為促進(jìn)消費(fèi)增長(zhǎng)的一個(gè)路徑。

劉世錦表示，經(jīng)測(cè)算，農(nóng)村居民作為中國(guó)收入水平最低的群體，其消費(fèi)傾向較高。例如，若向其提供1萬(wàn)億元資金，其消費(fèi)傾向約為0.8，即他們將拿出8000億元用于直接消費(fèi)。從學(xué)術(shù)角度研究消費(fèi)乘數(shù)效應(yīng)，大致為1.5，由此可拉動(dòng)GDP增長(zhǎng)約1.2萬(wàn)億元。這將為年度經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)提供近1個(gè)百分點(diǎn)的支持。在刺激政策的各項(xiàng)資金支出中，這項(xiàng)政策對(duì)增速的拉動(dòng)力度是“靠前”的，對(duì)穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具有重要意義。

2024年底，瑞銀亞洲經(jīng)濟(jì)研究主管、首席中國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家汪濤曾提出，通過(guò)計(jì)算發(fā)現(xiàn)，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金平均每月只有200多元，如果翻倍且由中央財(cái)政提供補(bǔ)貼，那么中央財(cái)政需要每年額外支出4000億元左右。這一規(guī)模雖然不是很大，但能惠及1.7億領(lǐng)取居民養(yǎng)老金的人和5億多參保人群，政策事半功倍。這不僅能在短期內(nèi)穩(wěn)定和提振居民的信心，也能在長(zhǎng)期建立完善的社會(huì)保障體系。

漲幅多少

不同專家提出了不同的漲幅建議。

劉世錦建議，爭(zhēng)取在一兩年內(nèi)，將農(nóng)民養(yǎng)老金從200多元/月增加到400元/月，并用三年時(shí)間將農(nóng)民養(yǎng)老金提升至600元/月，達(dá)到目前農(nóng)村的低保水平。這一水平仍不算高，此后兩年內(nèi)再將其提升至1000元/月左右。即便如此，與城市退休職工和機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員相比，仍存在數(shù)倍差距。

郭樹清則表示，應(yīng)當(dāng)逐步縮小養(yǎng)老金不合理的群體、地區(qū)以及城鄉(xiāng)差異?？煞窨紤]，持續(xù)地、較大力度地調(diào)增農(nóng)民養(yǎng)老金，未來(lái)五到六年逐步追平城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金的低線水平，縮小城鎮(zhèn)老年人與農(nóng)村老年人的平均收入差別，爭(zhēng)取從2021年的3.4倍降至2030年2.4倍或更低一些。

浙江大學(xué)共享與發(fā)展研究院院長(zhǎng)李實(shí)在CDF上表示，即使農(nóng)民養(yǎng)老金從目前的200多元/月漲至400元/月依舊不夠，大量農(nóng)村老年人已經(jīng)退出了勞動(dòng)力市場(chǎng)，收入水平不高，但醫(yī)療支出費(fèi)用大，因此會(huì)面臨比較困難的經(jīng)濟(jì)支出壓力?！斑^(guò)去，農(nóng)村老年人對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展作出過(guò)巨大貢獻(xiàn)，在這種情況下，如果能較大幅度上漲農(nóng)民養(yǎng)老金，能更好地解決農(nóng)村老年人的養(yǎng)老問(wèn)題?！?/p>

錢從何出

從制度設(shè)計(jì)看，農(nóng)民養(yǎng)老金的支付在很大程度上依賴于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。鄭秉文表示，過(guò)去十幾年，農(nóng)民養(yǎng)老金的支出約90%來(lái)自各級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，10%左右來(lái)自個(gè)人繳費(fèi)。

人力資源社會(huì)保障部數(shù)據(jù)顯示，2019年一2022年，實(shí)際領(lǐng)取農(nóng)民養(yǎng)老金待遇的人數(shù)從約1.6億增長(zhǎng)至約1.65億，2023年更是驟增至1.73億。因此，在巨大的基數(shù)效應(yīng)下，即使每月只漲20元，財(cái)政每年也需要額外支出超400億元。

按照李實(shí)測(cè)算，如果農(nóng)民養(yǎng)老金漲至1000元/月，每年整體的財(cái)政支出將達(dá)到2萬(wàn)億元左右。

在各級(jí)財(cái)政支撐農(nóng)民養(yǎng)老金支出的過(guò)程中，中央財(cái)政給予各地的人均補(bǔ)貼是統(tǒng)一的（2025年為143元/月），而不同地方的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付能力則決定了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民養(yǎng)老金的實(shí)際水平。2024年，上海和北京的農(nóng)民養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)分別為1490元、961元，而廣東、江蘇、湖南等地的農(nóng)民養(yǎng)老金月最低標(biāo)準(zhǔn)則在150元一300元之間。

相比之下，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)金的支出絕大部分來(lái)自單位繳費(fèi)（統(tǒng)籌養(yǎng)老金）和個(gè)人繳費(fèi)（賬戶養(yǎng)老金），并設(shè)有最低繳費(fèi)年限要求，存在較為緊密的“繳費(fèi)一待遇”的精算關(guān)系。其中，統(tǒng)籌養(yǎng)老金中約15%來(lái)自財(cái)政補(bǔ)貼。

鄭秉文說(shuō):“從制度性質(zhì)看，農(nóng)民養(yǎng)老金制度并非嚴(yán)格意義上的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，而是幾乎完全依賴于各級(jí)財(cái)政條件的定額式養(yǎng)老津貼制度——個(gè)人到60歲即可領(lǐng)取，人人有份，沒有繳費(fèi)記錄的要求和最低繳費(fèi)年限要求，也基本沒有其他任何資格條件要求?！?/p>

近兩年，地方財(cái)政收入面臨一定壓力。財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，2024年，財(cái)政收入實(shí)現(xiàn)恢復(fù)性增長(zhǎng)，比上年增長(zhǎng)1.3%。

一位市級(jí)財(cái)政人士曾對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示，受限于地方財(cái)政支出壓力，2025年其所在城市很難較大幅度地提高農(nóng)民養(yǎng)老金漲幅，除非是大幅度提高中央財(cái)政的補(bǔ)助力度或增加地方可支配財(cái)力。

鄭秉文表示，從可持續(xù)發(fā)展角度看，一項(xiàng)國(guó)家的民生制度需要有穩(wěn)定的資金來(lái)源。由于農(nóng)民養(yǎng)老金制度的資金來(lái)源更多依賴于各級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，因此制定養(yǎng)老金漲幅時(shí)應(yīng)該堅(jiān)持盡力而為、量力而行，在財(cái)政允許的最大范圍內(nèi)提高待遇水平。作為國(guó)家提供的“定額式”養(yǎng)老津貼，脫離財(cái)政的任何其他籌資渠道都是難以成立和不可持續(xù)的。

為了能進(jìn)一步提升農(nóng)民養(yǎng)老金的資金來(lái)源，劉世錦在CDF上建議，從現(xiàn)有刺激政策資金中劃出一部分，例如5000億元，注入城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金用于支出，從而使農(nóng)民養(yǎng)老金從220元提升至400元；其次，將國(guó)有資本較大規(guī)模劃轉(zhuǎn)至養(yǎng)老基金，重點(diǎn)是劃轉(zhuǎn)至農(nóng)民養(yǎng)老金。